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普京的強國主義政策-“削藩”

2020-01-18 23:24:14 來源:亮劍軍事網

  俄羅斯作為一個獨立的國家出現在世界舞臺上,是蘇聯解體的結果。可以說蘇聯時期困擾著中央與地方關系的各種問題,俄羅斯也基本上都繼承下來了。解體之前的蘇聯,當然俄羅斯聯邦也包括在內,徒有聯邦制國家的形式,實質上卻是一個高度集中的單一制國家,或者說得更嚴重些,是一個帝國主義制度的國家。葉利欽時期,由于政府和議會沒完沒了的政治斗爭削弱了中央的權力,地方勢力日益增強。當時,葉利欽為了在與國家杜馬的斗爭中尋求地方政權的支持,與自治共和國的總統和各州的行政長官單獨達成協議,總統允許地方做他們喜歡做的事,作為交換,在總統需要的時候,地方鼎力相助。結果是,立憲的聯邦變成了約的聯邦,或者如烏拉的韃靼社區領導人拉馬扎諾夫所說,“這不是聯邦制,這是封建制。”

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到了20世紀90年代中期,地方領導人改為全民選舉產生,總統喪失了對地方領導人的任免權。靠民選出山的地方領導人權力迅速擴大,州長、共和國總統成為本地區的土皇帝,中央對地方的控制能力越來越弱。地方領導人權力的擴大產生了一系列消極后果,在實際工作中出現了一系列奇怪現象:第一,俄羅斯的一些地區享有無限的立法自由,地方通過的法規,包括涉及財產權、稅收和關稅的法令中,有三分之一與聯邦法律和憲法相抵觸,俄羅斯各邊疆區和州之間建立起貿易壁壘,或者更糟,干脆豎立起界碑。這種情況無論在哪個國家都是不可思議的。第二,許多地方主體建立的制度無論如何都不能稱之為民主制度。政治權力,同市場經濟一樣,并沒有在那些地方“生根發芽”,而是僅屬于親近地方官僚的少數人。第三,分布在各地的為數眾多的聯邦權力機關的分支機構(警察、法院、稅務和其它社會部門乃至軍隊)與其說是中央權力機關的工具,不如說是地方精英人物的保護機構,它們已經被同化,自上而下的權力機關已經消失。第四,部分州可自行宣布實行緊急狀態,甚至發行本地區具有貨幣功能的證券,中央無權干涉;還有一些州長在本地區為非作歹,引起居民強烈不滿,克里姆林宮派要員持總統命令赴地方干涉,卻被地方當局拒之門外;在地方選舉中,某些犯罪集團公然利用民主堂而皇之地進入地方政府和議會,控制地方政權,中央對此卻無能為力。第五,1995年實行的由地方行政長官和地方議會領導人組成聯邦委員會(俄羅斯議會上院)的規定,使地方執行權力機關的領導人同時成了聯邦立法權力機關的一部分。這實際上不僅違反了憲法規定的權力分開的原則,而且使聯邦議會上院變成了有時不按專業原則運作的機構。很顯然,這種情況對地方領導人非常有利,但不符合聯邦中央權力機關的利益。同時地方過多攫取了國家利益所允許的主權,使中央政府對聯邦各地方主體失去控制,為國家分裂埋下了的隱患。在這些飛揚跋扈的地方領導人中,遠東濱海邊疆區行政長官納茲德拉克是最著名的一個。他在轄區內設立象征自己權力的標志物,頒發地方勛章。這還不算,為了加強對自己的管轄區域的控制,他甚至派人暗殺與自己為敵的政治家。對納茲德拉克的種種劣跡,當地人都敢怒不敢言,因為沒有相關法律制約,誰也奈何他不得。
由于普京在1998年就曾出任過主管中央與地方政府關系問題的俄總統辦公廳第一副主任,因此深知如果不處理好中央與地方之間的關系,不要說俄羅斯的復興是奢侈之談,就連能否保持俄羅斯的完整統一都有困難。
因此上臺后的普京有兩種選擇:一是對憲法進行修改。但這種辦法代價高昂,而且也不能確保成功,因為現在的聯邦委員會和地方立法權力機關未必會同意批準有損于地方主權的修正案。二是可以像美國一樣,廢除聯邦主體通過的與憲法相抵觸的法規,借助形式上屬于聯邦中央管轄的司法機構的裁決加強聯邦中央的地位。但是,這也需要大量時間,因為在此之前要先使實際上受到地方當局控制的地方法院保持其獨立性。
普京經過深思熟慮,在和26名最有影響力的地方領導人會晤后,選擇了另外一個最激進但也見效最快的策略。
首先,普京于2000年5月13日將俄羅斯聯邦各共和國、邊疆區和州按地域劃分為:以莫斯科為中心的中央區,以圣彼得堡為中心的西北區,以頓河羅斯托夫為中心的北高加索區,以下諾夫哥羅德為中心的伏爾加沿岸區,以葉卡捷琳堡為中心的烏拉爾區,以新西伯利亞城為中心的西伯利亞區和以哈巴羅夫斯克為中心的遠東區等七個聯邦區。
隨后為了加強中央對地方的控制,普京在每個聯邦區任命了一位總統全權代表。幾天后普京公布了七大聯邦區總統全權代表名單,其中五人是來自軍隊或國家安全局的將軍。原圣彼得堡稅務局副局長波爾塔夫琴科被任命為中央區全權代表,他與普京是老相識,普京對他十分信任。派到西北區任全權代表的是國家安全局副局長切爾克索夫將軍,他也是普京最信任的人之一,普京的家鄉圣彼得堡就在此區。內務部副部長拉特舍夫將軍被派到盛產石油、天然氣的烏拉爾區,普京希望他管好烏拉爾的自然資源。北高加索區由該軍區司令卡贊采夫出任全權代表。此人兩次參加車臣戰爭。伏爾加沿岸區由原政府總理基里延科出任全權代表,這里是基里延科的家鄉,普京給他機會讓他實施自己的經濟綱領。原獨聯體事務部長德拉切夫斯基出任西伯利亞區全權代表,而退役將軍普利科夫斯基出任遠東區全權代表。
每個聯邦區的全權代表要使國家元首能在相應的聯邦區范圍內履行憲法職能,直接隸屬于總統并向總統匯報工作。全權代表接受國家元首的任命,任職期限由國家元首決定,但不超過總統任職期限。根據規定,全權代表有四項主要任務和13項職能。四項任務是:第一,在聯邦區內組織執行總統確定的國家內外政策基本方針;第二,監督俄聯邦憲法和聯邦最高權力機關決議的執行情況;第三,確保總統在聯邦區干部政策的實施;第四,定期向總統報告聯邦區內國家安全問題、社會經濟和政治局勢情況。全權代表最重要的職能是協調聯邦權力機關的地方機構執行聯邦法律、總統命令和政府決議;協調護法機關的工作,評估它們的工作情況,并向總統提出相應的建議;監督遵守俄聯邦憲法以及有關自由和人權的聯邦法律;參與聯邦主體國家權力機關的工作,其中包括,在必要的情況下在州杜馬和政府就有關地方和中央利益的問題發表講話;協商聯邦權力機關駐地方代表的主要干部任命;參加擬訂地區發展綱領。全權代表無權干預地區首腦的職權。只有法律和賦予他們的權限才是全權代表的工作依據。
普京表示,將幅員遼闊的俄羅斯劃分為七大行政區并且委派專員負責每一個行政區是為了更好地加強地方和中央政府的聯系,這對于橫跨歐亞大陸、涉及11個時區、由89個地區組成的俄羅斯聯邦來說尤其必要。而且,這七位特使的辦公地點將設在俄聯邦安全委員會內,而不是下放到基層政權,以免造成令出不一的不利局面。“這樣一來,地方政府向最高層反映問題可以多一個渠道。”
普京還發布總統令迫使涉嫌秘密支持車臣非法武裝的印古什共和國總統奧會夫退役,并剝奪了他的中將軍銜和重權。同時普京還暫停執行印古什總統和政府以及阿穆爾政府首腦發布的一系列法律文件,因為印古什總統和政府發布的法律文件有典型的違憲之處。根據這些文件,一些聯邦執行權力機關的職權會被地方機關侵犯,這違反了俄聯邦憲法,使地方政府的權力比聯邦法律規定的增大了好幾倍。而阿穆爾州政府首腦在決定公民出入俄羅斯國家邊境問題上的法律也超越了地方政府的權限。普京還對巴什克爾托斯坦總統西莫夫擅自制定的各項法律進行了廢除。他在致巴什克爾托斯坦共和國國務會議的信中指出,該共和國憲法中的一些條款“提出了建立具有完全國際法主權的巴什科爾托斯坦共和國的思想”。普京還指出,該共和國法律在巴什克爾托斯坦共和國總統有權在該共和國轄區內實行緊急狀態的問題上和聯邦法律相抵觸。
接著5月17日,普京又發表了《告俄羅斯公民書》,提出了一系列法律草案。
第一,建議修改聯邦委員會(議會上院)的組成原則。俄羅斯憲法規定,杜馬經選舉產生,聯邦委員會則由代表權力機關、執行權力機關及立法權力機關的代表組成。這些代表一般都由各地區的一把手、行政長官、共和國總統或地區議會領導人擔任。對于這一狀況,普京認為,這將導致各地行政長官和共和國領導人既是執行權力機關的代表,同時又是聯邦委員會成員,那些議員成為了自己應當執行的法律的起草者。這違反了權力分開的原則。各地區領導人應當集中精力解決本地區的具體問題。而立法工作則應由其代表負責,但要在常任和專業的基礎上進行。于是他提出聯邦委員會議員由地方選派,為長期專職職務,聯邦主體的行政長官不再兼任此職。
第二,執行解除地區領導人職務和解散違反聯邦法律的立法機構的規定。如聯邦主體領導人及地方議會不遵守聯邦法律,總統有權解除領導人的職務和解散地方議會。
第三,如果國家總統在一定條件下可以解除地方領導人的職務,則地方領導人也應當享有解除其下屬權力機關即地區、和市鎮的領導人職務的權力。這些措施將使俄羅斯的統治方式發生深刻變革。普京說,這是實現國家現代化的第一階段。
普京的上述舉措,自然引起了聯邦委員會和地方長官的不滿。在這些改革中,只有一點能討他們的喜歡,這就是能夠解除下級的領導職務,其中包括聯邦各主體首府桀驁不遜的市長們的職務。地方行政長官可以容忍總統取消他們頒布的某些法規乃至讓七個聯邦區的“將軍長官”凌駕于自己之上。但是,他們無論如何都沒有理由支持總統剝奪其聯邦委員會成員的資格,因為這實際上是使他們失去了成為全國級政治家的機會,并使他們失去了議員的豁免權,而且隨時有被總統解職的危險。庫爾斯克州州長魯茨科伊擔心地說,“如果各地區領導人都不再是議會的代表,他們將成為普通的管家,任何一方警察都可對他們進行調查。”長期擔任靼韃斯坦共和國總統的沙伊米耶夫更是公開表示:“我看不出改變聯邦委員會組成原則的想法有什么好處。也許,這一想法背后的目的不但要削弱國家杜馬,還要削弱聯邦委員會,使其變得更加無力,導致這一憲法權力機關只能起輔助作用。我還沒有聽說過哪個聯邦主體的領導人不能同時承擔領導義務和聯邦委員會成員的義務。如果誰履行這些義務有困難的話,有一個簡單辦法:行政長官不想在聯邦委員會工作,就讓他派自己的代表參加。”
但普京的這些措施得到了以“團結”運動和俄共為主的國家杜馬的支持。5月31日,國家杜馬一讀通過了聯邦委員會組成程序法。6月23日國家杜馬以308票贊成,86票反對的壓倒多數通過了剝奪地區行政長官在聯邦委員會席位的法案。該法案規定,聯邦委員會的代表們從2001年1月1日起將由兩名地區代表取代,其中一名由地方領導人委任,另一名則由地方議會選舉產生。這是近十年來,俄羅斯議會進行的第四次根本性改革。第一次議會改革是從選舉人民代表開始的,以1993年10月白宮事件而告結束。同年底,組成新的聯邦議會,其中上院即聯邦委員會是由各地居民直接選舉產生的,期限為兩年。后來根據葉利欽總統的建議,不顧多數議員的強烈反對進行了第三次議會改革。1995年12月國家杜馬通過了聯邦委員會新的組成程序法,即由聯邦主體執行權力機關和立法權力機關領導人組成。
2000年6月28日,聯邦委員會對該法律草案進行表決。心懷不滿的聯邦委員趁勢發動反攻,只見托木斯克州議長馬爾采夫一手用拳頭敲打著桌子,一手晃動著俄聯邦憲法,大聲喊道:“這是我的位置,我是根據憲法賦予的權利占據這個位置的。”結果,聯邦委員會以129票反對、13票贊成的表決結果否決了該法律草案。普京削減地方長官權力和設立“垂直權力機構”的計劃遭到嚴重的挫折。如果不讓聯邦委員會行使否決權,就必須有三分之二的杜馬議員投贊成票。但是由于有一半的杜馬代表是由地方選舉產生的,地方行政長官有對其施加影響的杠桿,因此斗爭進入白熱化。
6月30日,國家杜馬以408票通過一份呼吁書,表示愿意與上院合作。他們呼吁成立一個協調委員會,對法案做出三點修改:第一,逐步更換聯邦委員會的成員;第二,由聯邦主體領導人親自任命地方執行權力機關駐上院代表;第三,派出機構可以召回自己在聯邦委員會的代表。如果聯邦委員會不接受關于成立協調委員會的建議,杜馬就推翻上院的否決。7月19日,國家杜馬通過修改后的聯邦委員會組成方式法案,同時推翻聯邦委員會對總統有權撤銷地方領導人法案的否決。
2000年8月,上述法案相繼得以簽署生效。隨后出于安撫的考慮,普京在9月1日宣布成立由一些聯邦主體的首腦和議長提出的聯邦國務委員會,同時批準了聯邦國務委員會條例。條例規定,國務委員會為咨議機關,其職能是協助國家元首行使職權,確保國家權力機關的協調運轉和相互協作。其主要任務是討論有關聯邦與聯邦主體相互關系的問題、國家建設和鞏固聯邦制基礎的問題,以及有關機構對聯邦憲法法律、聯邦法律、俄聯邦總統的命令以及俄政府決定的執行情況,并向俄總統提出相應的建議。國務委員會還將協助總統解決聯邦權力機關和地方權力機關之間的分歧,并根據總統的建議討論聯邦法律和總統令草案、聯邦預算執行情況、干部政策以及其它重大問題。
經過一系列的成功運作“可以說,國體四分五裂的時期已經過去了。”
“整黨”
在葉利欽時代,由于其在杜馬沒有自己的政治黨團,而以俄共為代表的左翼政黨聯合社會上其它左翼力量在杜馬中組成了強大的反對派,使葉利欽提出的各種法案在第一、二兩屆杜馬中受到了強有力的抵制。
1999年的第三屆杜馬選舉中,親政府的“團結”運動雖然獲得了勝利(占據了第二大黨的位置),但俄共仍是杜馬第一大黨,而且在2000年1月18日的第三屆國家杜馬第一次全體會議選舉杜馬主席和各委員會主席時,俄共的謝列茲尼奧夫被選為國家杜馬主席,同時在國家杜馬27個委員會中俄共獲得了10個職位。
鑒于俄共勢力的強大以及它在群眾中的影響,普京在執政初期對俄共采取了懷柔與籠絡的態度,設法改善同俄共的關系。普京在當選總統后的一次講話中說,盡管人們對俄共可能會有各種各樣的看法,但他認為俄共是俄羅斯目前惟一形成了體系的黨。俄共當時對普京也采取合作態度,在杜馬中支持了普京提出的一些法案。
但從內心講,普京并不愿意保持這種“危險”的平衡。2000年5月27日在他的授意下,“團結”運動在克里姆林宮召開第二次代表大會,宣布改建為“團結”黨。此前,“我們的家園—俄羅斯”、“全俄羅斯”運動、“俄羅斯統一與和諧黨”等已宣布解散或停止活動,并號召其成員以個人名義參加“團結”黨。加入該黨的原“家園”領導人切爾諾梅爾金也參加了成立大會。普京更是親臨會場祝賀并發表講話,希望“團結”黨進一步發展壯大。“團結”黨領導人強調,該黨面臨的任務是發展成為執政黨。
隨后為了對那些長期盤據俄政壇、勢單力薄的政治組織進行一次毀滅性打擊,把目前的近180個政治組織變成幾個有固定群眾基礎的政黨,加強國家對政黨的管理,最終建立以兩黨或三黨制為基礎的多黨制政治體系,普京于2000年12月26日在克里姆林宮會見了國家杜馬各議會黨團和議員團領導人,同他們討論了政黨法問題。會后久加諾夫和團結黨議會黨團領導人格雷茲洛夫表示支持普京總統提出的政黨法草案,并決定在2001年1月的國家杜馬會議上進行審議。
2001年6月21日經過反復討論和修改,俄羅斯國家杜馬三讀通過了《俄羅斯聯邦政黨法》,聯邦委員會于6月29日也批準了這一法案。接著普京總統在7月12日簽署了《政黨法》并予以正式頒布。《政黨法》對政黨的成立、登記和撤銷、黨員的人數和地區組織的數量、政黨的宗旨和活動形式、政黨的權利和義務等問題都做了詳細的規定。其中比較重要的有以下一些內容:政黨必須擁有1萬名以上成員,并且至少在一半以上聯邦主體內建有人員不少于100名的地區組織,在其它聯邦主體的地區組織成員不少于50名;政黨必須推舉候選人參加全國立法、權力機構和地方各級自治代表機構選舉;不允許按職業、種族或宗教屬性建立政黨;成立政黨必須先組成發起委員會,舉行成立大會,然后召開代表大會,通過黨的綱領和章程,并把這些文件提交負責政黨登記的部門審核;凡在杜馬選舉中得票超過30%而組成的議會黨團,或通過單席位選舉制在議會中擁有12名議員的政黨都可以獲得國家的財政資助。
根據《政黨法》這些規定,俄各政黨都大力發展新黨員和建立新的地區組織,出現了對政黨進行改組、聯合或建立新黨的高潮,為參加2003年12月21日舉行的國家杜馬選舉和2004年3月7日舉行的總統選舉做準備。與此同時,一些達不到《政黨法》要求、而又不準備同別的黨聯合的小黨將不再作為政黨進行活動。它們有的可能解散,有的可能改組為“俱樂部”類型的團體,將無權提出候選人參加各級立法和權力機關選舉。但不排除有些政黨和組織可能會轉入地下活動。
普京頒布的《政黨法》使中派政黨實行聯合,成為了杜馬中的第一大黨,組成了支持政府的多數派。2001年4月17日,國家杜馬中的四個中派議員團“團結黨”、“祖國—全俄羅斯”、“人民代表”、“全俄羅斯”經過協商,決定成立跨黨團的協調委員會,從而大大加強了中派的勢力。2001年7月12日“團結黨”與“祖國”運動組成“團結—祖國聯盟”,并著手建立統一的政黨。12月1日全俄羅斯“團結和祖國”黨成立大會在克里姆林宮大會堂舉行。聯盟領導人、緊急情況部長紹伊古在會上指出,在團結黨、祖國黨和“全俄羅斯”運動基礎上成立的“團結和祖國”黨將使全社會團結在總統周圍,為俄羅斯的繁榮而工作。他說,今天成立的中派統一黨應成為政權黨。聯盟另一位領導人、莫斯科市長盧日科夫指出,“團結和祖國”黨將團結全社會的建設性力量,保護大多數俄羅斯人的利益。
普京在成立大會上發表講話指出,俄政治激進的時期已經過去,未來屬于那些善于克服私心和放棄狹隘政黨利益的政治力量。他希望“團結和祖國”黨有效利用現有資源,努力成為俄一支強大的、現代化的政治力量,成為多數黨。他同時強調,不要把新成立的黨稱為政權黨。
此次大會還選舉出由18人組成的最高委員會,紹伊古、盧日科夫、沙伊米耶夫三人共同擔任黨的主席。2002年4月“團結—祖國”黨舉行第一屆全俄代表大會,改稱“統一的俄羅斯”黨,并完成了在司法部的登記手續。“統一的俄羅斯”黨在國家杜馬中的議員數已超過俄共,成為議會第一大黨,從而使普京在議會中獲得了比較穩定的依靠力量。
據“俄羅斯杜馬”網站公布的資料,本屆俄國家杜馬中各個主要黨團的人數和所占百分比如下:“團結黨”黨團83人(1844%)、“俄共”黨團85人(1889%)、“俄羅斯自由民主黨”黨團12人(267%)、“祖國—全俄羅斯”黨團49人(1089%)、“右翼力量聯盟”黨團32人(711%)、“亞博盧”黨團17人(378%)。
以上統計數字表明,“團結黨”、“祖國—全俄羅斯”組成的“統一的俄羅斯”黨在杜馬中擁有132個席位。如果再加上“人民代表”議員團和“俄羅斯地區”議員團,杜馬中的中派議員的總數將達到235人;左翼(包括“俄共”和“農工議員團”)的議員總數為128人;右翼(包括“右翼力量聯盟”、“亞博盧”和自由民主黨)的議員總數為61人。
2002年4月3日,杜馬中的“團結黨”等四個組織突然對俄共“發難”,他們聯合提出一項議案,要求重新分配杜馬委員會的領導職位。這一議案獲得了通過,俄共失去了原先擁有的十個委員會中八個委員會的領導職務,只得到了文化旅游和宗教事物這兩個無足輕重的委員會的領導權。“祖國—全俄羅斯”的杜馬代表費杜洛夫甚至提出了一項議案,要求“取締俄羅斯共產黨在司法部的注冊,徹底禁止俄共的一切活動,并追究其黨首久加諾夫的刑事責任”。雖然這一提案遭到包括“祖國—全俄羅斯”在內的大多數人和司法部的反對,但俄共在議會中失去了一系列重要陣地。而此時俄共的內部也發生了分化。為了對杜馬的上述決議表示譴責和抗議,俄共立即宣布放棄包括杜馬主席和其它兩個委員會主席的職位。但是,謝列茲尼奧夫拒絕辭職,兩個委員會的主席古邊科和戈里亞切娃也不同意放棄自己的職位。俄共于是在4月3日和10日分別召開了第六、七次中央全會并通過決定,要求謝列茲尼奧夫等辭職,并聲稱如果他們拒絕服從中央的決定,就要給予組織處分。但是謝列茲尼奧夫在同普京總統會晤后,拒絕了俄共中央要他辭職的決定。
在這種情況下,俄共于5月25日召開第八次非常中央全會,通過了將謝列茲尼奧夫開除出黨的決議,同時被開除出黨的還有古邊科和戈里亞切娃。接著他們三人又被開除出俄共議會黨團。普京總統在5月27日公開批評了俄共中央關于開除謝列茲尼奧夫等人的決議,表示繼續支持他留任杜馬主席。其它政黨也支持謝列茲尼奧夫繼續擔任杜馬主席,直到2003年新一屆杜馬選舉為止。
通過這次“團結黨”的進攻和俄共圍繞謝列茲尼奧夫問題的爭論,俄共在群眾中的形象大受損害,而且這也標志著俄共的分裂。俄共勢力因此大受打擊。根據全俄社會輿論研究中心在2002年6月進行的民意調查,俄共在群眾中的支持率為29%,雖然仍居各黨之首,但比4月的35%下降了六個百分點,是2000年以來的最低點。
普京通過這一系列的“整黨”活動,使國家杜馬的組成已大大有利于自己的要求,反對黨團如俄共已很難阻止克里姆林宮提出的法案在杜馬中獲得通過。如果說普京以前常常同包括俄共在內的各黨派領導人會晤并征求他們的意見,那么現在普京只會見中派政黨領導人,基本上不再聽取別的黨、特別是俄共領導人的看法。正是在這種情況下,杜馬不顧左翼的強烈反對,先后通過了《所得稅法》、《勞動法》、《土地法》等重要法案,杜馬終于成為了普京可以控制的“橡皮圖章”。

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